沈大軍:我國水價改革歷程與困境突破
當(dāng)前我國水價改革正處于關(guān)鍵突破期,如何將已建立的水價制定政策框架落到具體實踐中是一項挑戰(zhàn)。
水價是促進(jìn)節(jié)水和加強(qiáng)水資源管理的有效手段,也是充分發(fā)揮市場在水資源配置中決定性作用的具體體現(xiàn)。但作為經(jīng)濟(jì)措施,水價政策受到諸多因素影響,從而影響改革成效。
水資源具有多重屬性,因此其配置和管理不能僅面向單一的經(jīng)濟(jì)政策和目標(biāo),而是需要同時兼顧眾多社會目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。一般來講,如果以經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先來配置水資源,社會支付能力、企業(yè)財務(wù)可持續(xù)性和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性往往會成為問題;成本回收保障了企業(yè)財務(wù)可持續(xù),但可能導(dǎo)致公眾無法承擔(dān)、資源配置效率不高,而保障低收入群體的供水和用水是社會關(guān)注的問題;缺水、環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)的價值和損失需要生態(tài)環(huán)境目標(biāo)來體現(xiàn)。因此,在理論和現(xiàn)實上,制定兼顧社會公平、資源配置效率和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的水價政策十分困難,水價改革的政策選擇實際上是這些目標(biāo)的協(xié)調(diào)、平衡和妥協(xié),以及這些目標(biāo)在不同時期的政策優(yōu)先性的體現(xiàn)。
我國水價改革歷程
改革開放以后,我國水價改革經(jīng)歷了一個漫長過程,至今仍未結(jié)束。
早在20世紀(jì)80年代初,我國已經(jīng)認(rèn)識到水價問題的根本是定價原則和方法。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而導(dǎo)致的缺水問題,華北地區(qū)的山西、北京、河北和天津等省(直轄市)先后開始征收水資源費(fèi)或征收資源屬性的收費(fèi)。1984年國務(wù)院要求通過取消包月制、推行計量和計量收費(fèi)等推進(jìn)城市水價改革,促進(jìn)節(jié)約用水。1985年,國務(wù)院發(fā)布《水利工程水費(fèi)核訂、計收和管理辦法》,明確規(guī)定了成本構(gòu)成、成本回收和差別定價等水價制定的原則和方法,解決了可持續(xù)水價形成機(jī)制的基本問題。1988年《中華人民共和國水法》提出建立水資源有償使用制度,從法律上明確了水資源費(fèi)的征收。
20世紀(jì)90年代,受建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政策驅(qū)動,我國全面提速水價改革。1995年水利部提出建立合理、完善的價格管理和收費(fèi)體系。1997年國務(wù)院印發(fā)《水利產(chǎn)業(yè)政策》,要求全面征收水資源費(fèi),合理確定供水服務(wù)的價格,促進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)化。在城市水價改革方面,1995年《城鎮(zhèn)供水條例》和1998年《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》明確了國際通行的水價制定原則、結(jié)構(gòu)和程序,指導(dǎo)了我國此后幾十年的城鎮(zhèn)水價改革。進(jìn)入21世紀(jì),在完善水價的法律框架以后,我國開始全面推進(jìn)水價政策的執(zhí)行和實施,但改革過程十分艱辛,政策目標(biāo)也沒有很好實現(xiàn)。2003年,我國出臺《水利工程供水價格管理辦法》,替代1985年的《水利工程水費(fèi)核訂、計收和管理辦法》。2006年,《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》頒布實施,補(bǔ)齊了我國國家層面水價法律框架的最后一根支柱。伴隨法律框架逐步完善,我國全面推進(jìn)水價政策的執(zhí)行、落實和改革。2000年,原國家計委、水利部和建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于改革水價促進(jìn)節(jié)約用水的指導(dǎo)意見》,要求發(fā)揮價格杠桿作用,促進(jìn)節(jié)約用水,保護(hù)和合理利用水資源;并充分體現(xiàn)供水的商品價值,使水價達(dá)到合理水平。2004年,國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水價改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》,要求擴(kuò)大水資源費(fèi)征收范圍,提高水利工程供水價格和污水處理費(fèi),加快推進(jìn)居民生活用水實行階梯式計量水價制度,以建立充分體現(xiàn)我國水資源緊缺狀況,以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的水價機(jī)制。2009年,國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于做好城市供水價格管理工作有關(guān)問題的通知》,要求重點緩解污水處理費(fèi)偏低的問題,并充分考慮社會承受能力。2013年,國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導(dǎo)意見》,要求全面實行居民階梯水價制度。2018年,國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》,推進(jìn)建立有利于節(jié)約用水的價格機(jī)制。
1980年以來,我國水價改革經(jīng)歷了理論和實踐同探索的過程。在理論層面,我國已經(jīng)建立了全面、系統(tǒng)和先進(jìn)的水價制定政策和工具框架,可有效應(yīng)對、處理和實現(xiàn)各種政策目標(biāo)。在實踐層面,我國水價政策受水行業(yè)外部和內(nèi)部各因素影響,長期以來,改革路徑和目標(biāo)不確定,處于不斷調(diào)整的過程中。宏觀方向上,水價改革的重點在經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境目標(biāo)之間擺動;具體政策上,伴隨著價格水平上升,水價改革的重點已逐步從服務(wù)收費(fèi)向資源和環(huán)境收費(fèi)演變,但服務(wù)收費(fèi)的改革并沒有完成。同時,水價改革的實踐與改革的政策目標(biāo)不一致,外部的經(jīng)濟(jì)和社會因素,如CPI等,持續(xù)不斷地影響水價改革的步伐;而水行業(yè)內(nèi)部的成本回收和水資源短缺并沒有較好地反映出來。
關(guān)于水價改革的建議
中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革,全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。十六字治水思路明確要求充分發(fā)揮市場機(jī)制作用,落實節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略,這為水價改革提供了新的方向。
改革水資源有償使用制度,全面推行水資源稅征收
實施水資源費(fèi)改稅,有利于提高用水效率,優(yōu)化用水結(jié)構(gòu),促進(jìn)落實最嚴(yán)格的水資源管理制度,節(jié)約保護(hù)水資源。根據(jù)資源稅費(fèi)改革的總體安排,2016年我國在河北省開始水資源費(fèi)改稅試點,并于2017年將試點擴(kuò)大至北京市、天津市、山西省等9省份。目前,水資源費(fèi)改稅進(jìn)展順利平穩(wěn),成效明顯,達(dá)到了試點預(yù)期目標(biāo)。試點實施為全國范圍內(nèi)推廣水資源費(fèi)改稅提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和制度體系。
因此,在前期10個省份試點的基礎(chǔ)上,我國已具備在全國范圍內(nèi)征收水資源稅的條件,建議全面推行水資源稅征收,從而完成我國水資源有償使用的長期改革目標(biāo)。
堅持問題導(dǎo)向,完善城鎮(zhèn)供水價格形成機(jī)制
隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的提高、人民生活水平的改善、水資源和水環(huán)境狀況的變化,當(dāng)前我國城鎮(zhèn)供水價格改革進(jìn)入了深水區(qū)和轉(zhuǎn)型升級期。
新時代完善城鎮(zhèn)供水價格形成機(jī)制的關(guān)鍵是建立充分反映供水成本、激勵提升供水質(zhì)量的價格形成和動態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前,我國很多城市自來水價格存在調(diào)整滯后、水價與成本倒掛的問題,破解這些問題的關(guān)鍵是建立價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制,實現(xiàn)水價調(diào)整的制度化。同時,價格調(diào)整應(yīng)激勵企業(yè)挖潛增效、優(yōu)化服務(wù)。城鎮(zhèn)供水價格的調(diào)整目標(biāo)是居民用水價格應(yīng)調(diào)整至不低于成本水平,非居民用水價格調(diào)整至補(bǔ)充成本并合理盈利水平,從而保證城鎮(zhèn)供水水量和水質(zhì)安全,促進(jìn)企業(yè)逐步改善和提高服務(wù)水平,實現(xiàn)供水企業(yè)和行業(yè)的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展,并逐步滿足人民群眾對良好的供水水質(zhì)和服務(wù)的要求。同時應(yīng)全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價制度,科學(xué)制定用水定額并根據(jù)技術(shù)進(jìn)步狀況及時調(diào)整,合理確定分檔水量和加價標(biāo)準(zhǔn)。對于水資源短缺地區(qū),較低的水資源和水環(huán)境承載能力以及相應(yīng)的高稀缺性要求從緊制定或修訂用水定額,提高加價標(biāo)準(zhǔn)。對于“兩高一剩”等行業(yè)應(yīng)實行更高的加價標(biāo)準(zhǔn),以全面反映其環(huán)境污染成本,加快淘汰落后產(chǎn)能,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級。
總結(jié)經(jīng)驗,繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革
農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)和長期的任務(wù),涉及面廣。當(dāng)前,應(yīng)切實把農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”來抓,堅持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合,總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn),繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。一是因地制宜設(shè)計改革方案。統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件、種植結(jié)構(gòu)、耕作方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、用水習(xí)慣等因素,積極探索創(chuàng)新,形成適合本地實際的改革模式。合理細(xì)化計量單元,按照經(jīng)濟(jì)適用的原則配備計量設(shè)施。因地制宜選擇農(nóng)民用水合作組織管理、水管單位專業(yè)化管理、購買社會化服務(wù)等模式,建立健全農(nóng)田灌排設(shè)施管護(hù)體制機(jī)制。根據(jù)本地水資源稟賦,合理制定和適時修訂農(nóng)業(yè)用水定額,引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)灌溉。抓緊制定水價調(diào)整方案,合理把握調(diào)價幅度和節(jié)奏。多渠道、多方式落實資金,特別是要加強(qiáng)對現(xiàn)有財政補(bǔ)貼、項目資金的整合與統(tǒng)籌使用,鼓勵將獎補(bǔ)資金支出納入財政預(yù)算。靈活應(yīng)用節(jié)水獎勵方式,如現(xiàn)金返還、水權(quán)回購等形式,調(diào)動用水戶節(jié)水積極性。
二是協(xié)同配套推進(jìn)改革。要堅持“先建機(jī)制、后建工程”,以水價機(jī)制為核心,以獎補(bǔ)機(jī)制為保障,以工程和計量設(shè)施建設(shè)為硬件基礎(chǔ),以“總量控制、定額管理”為制度基礎(chǔ),以工程管護(hù)機(jī)制為重要依托,統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革,形成促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的政策合力。
推進(jìn)污水處理服務(wù)費(fèi)形成市場化,完善污水處理收費(fèi)政策
一是推進(jìn)建立城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營成本并合理盈利的原則,制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),并依據(jù)定期評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整。污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)覆蓋成本,包括直接和間接成本,并與滿足當(dāng)?shù)厥芗{水體要求的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)。同時,污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括合理利潤,吸引優(yōu)質(zhì)社會資本和服務(wù)商進(jìn)入污水處理領(lǐng)域,提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。二是正確處理城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收與財政補(bǔ)貼間的關(guān)系。城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)用應(yīng)堅持收費(fèi)為主、公共財政補(bǔ)貼為輔的原則,合理劃分收費(fèi)財政補(bǔ)貼的權(quán)責(zé)界線。公共財政主要負(fù)擔(dān)公共屬性強(qiáng)的污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營成本。三是積極探索建立污水處理農(nóng)戶付費(fèi)制度。在已建成污水集中處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū),綜合考慮村集體經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)戶承受能力、污水處理成本等因素,探索建立農(nóng)戶付費(fèi)制度,合理確定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村開征污水處理費(fèi),可適當(dāng)補(bǔ)充農(nóng)村污染治理資金,強(qiáng)化村民環(huán)境衛(wèi)生意識,提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺性、積極性、主動性。
建立有利于再生水利用的價格政策
通過價格措施落實節(jié)水優(yōu)先方針。隨著一些地區(qū)的新鮮水資源利用量接近總量控制指標(biāo),推進(jìn)再生水利用既開辟了城市用水的“第二水源”,又有效減輕了污染物排放對生態(tài)和環(huán)境的影響。促進(jìn)再生水利用的關(guān)鍵政策手段是建立有利于再生水利用的價格政策,按照與自來水保持競爭優(yōu)勢的原則確定再生水價格;建立靈活的定價政策,具備條件的可以協(xié)商定價,并可探索實行累退價格機(jī)制,從而大幅度提高再生水的價格優(yōu)勢。