社會(huì)體制變革影響水業(yè)政策走向
4月2日-3日,第八屆2010城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇在北京友誼賓館友誼宮成功舉行。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任、中國水網(wǎng)顧問總編傅濤在會(huì)上就城市水業(yè)政策與市場走向作了主題發(fā)言,從公平、民生、服務(wù)均等化等多個(gè)角度,深入探討了社會(huì)體制變革下城市水業(yè)的政策發(fā)展方向。
傅濤指出,十年來,水業(yè)改革的動(dòng)力源于對計(jì)劃體制下生產(chǎn)力的釋放,以及城市化進(jìn)程中滿足投資和發(fā)展速度的需要。在這種情況下,城市水業(yè)形成了以投資和建設(shè)為主導(dǎo)的管理體系,形成了城鄉(xiāng)兩元的水務(wù)服務(wù)體系。污水領(lǐng)域形成了以特許經(jīng)營為主導(dǎo)的市場參與體系,供水領(lǐng)域形成了以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓為主導(dǎo)的市場參與體系。
談到公平性要求對水業(yè)政策的影響,傅濤認(rèn)為,從2008年開始,公平性要求逐漸成為影響水業(yè)市場政策走向的重要因素,效率和公平的天平由偏重效率向平衡傾斜,改革重心正在從經(jīng)濟(jì)體制改革向社會(huì)體制改革轉(zhuǎn)移,民生、公平、均等、可持續(xù)性得到了國家更多的強(qiáng)調(diào)和關(guān)注。經(jīng)濟(jì)體制改革本身也在深化,調(diào)整結(jié)構(gòu)、增加活力,保障民生、提升開放成為2010年經(jīng)濟(jì)體制改革的主要方向。傅濤提出,在這樣的轉(zhuǎn)型時(shí)期,城市水業(yè)的政策趨勢有以下幾方面需要得到重視:
一是公平性要求影響價(jià)格走向。貧富差距的拉大造成公平性的問題日益突出,盡管水價(jià)對國民收入的影響非常微小,2009年水價(jià)上漲卻引起了巨大爭議,這是民眾對公平性訴求的結(jié)果。換言之,在追求公平的社會(huì)背景下,公眾的支付意愿將越來越大地影響價(jià)格政策。政府需要建立公平合理的成本分擔(dān)體系,比如強(qiáng)化政府采購支付責(zé)任、加速推進(jìn)階梯水價(jià)、以績效管理為基礎(chǔ)的價(jià)格管理環(huán)節(jié)等。
第二,公平性還會(huì)影響水資源政策的走向,區(qū)域公平性將使政府的行政性水資源調(diào)配受到制約。過去國家對水資源的管理,不論是南水北調(diào)還是跨流域調(diào)水,基本由中央直接決策,地方政府幾乎沒有干涉的權(quán)利?,F(xiàn)階段除了貧富差距,地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距同樣在拉大,政府對水資源調(diào)配的決策出發(fā)點(diǎn),是否要更多地考慮地方權(quán)益和民主,是否要保障屬地的權(quán)利,以及水利部門正在推動(dòng)的水權(quán)政策,這些方向在公平性要求更高的情況下勢必成為需要關(guān)注的重點(diǎn)。
第三,服務(wù)均等性擴(kuò)展了水業(yè)服務(wù)的范圍。目前,我國城鄉(xiāng)界限明顯,鮮明的兩元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成為30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬傷。我們靠兩元化實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,同時(shí)也對資源環(huán)境造成了傷害。在均等化的要求下,資源向城市集中,污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的時(shí)代正在過去,城市服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)正在受鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)普遍性的挑戰(zhàn)。但在挑戰(zhàn)之下,環(huán)境服務(wù)市場也得到了拓展,中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村都開始考慮基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),城市水業(yè)的市場范圍將更加廣闊。
第四,服務(wù)均等化影響著特許經(jīng)營政策和投資政策。一方面,在政府要求下擴(kuò)張的部分環(huán)境服務(wù)存在經(jīng)濟(jì)的不合理性,而市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要持續(xù)的盈利和穩(wěn)定的經(jīng)營,如何建立與政府投資有效銜接的盈利模式是需要解決的難點(diǎn)。與此同時(shí),大部分財(cái)權(quán)集中在中央,如果沒有中央足夠、持續(xù)和穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付支持,地方政府就無法調(diào)動(dòng)更多的資源實(shí)現(xiàn)對投資人的有效采購,支付能力的限制將影響新增市場的可持續(xù)性。此外,長期以來分散、規(guī)模小、難以管理的小型設(shè)施的成本趨于提高,這部分成本如何支付?這些問題如果不解決,那么均等化催生出來的所謂新需求就不能轉(zhuǎn)化成為真正的水務(wù)市場。
第五,關(guān)注民生強(qiáng)調(diào)了政府的公共服務(wù)責(zé)任。以前政府對環(huán)境方面的職責(zé)定位多是從管理角度出發(fā),實(shí)際上在城市水務(wù)領(lǐng)域,政府承擔(dān)的職責(zé)更多是公共服務(wù),這是由公共服務(wù)的基礎(chǔ)性和保障性決定的。近年來對民生的強(qiáng)調(diào)突顯了政府的公共服務(wù)職能,這也影響了我們對一些市場界限的界定。比如先進(jìn)性和基礎(chǔ)性的差異問題,過去我們一味追求先進(jìn)性、標(biāo)準(zhǔn)性的提高,實(shí)際上在基本的公共服務(wù)都沒有完全保證的前提下,提出過高的先進(jìn)性要求是脫離實(shí)際的。同樣,關(guān)于無害化和資源化的優(yōu)先次序,在基本的無害化都沒有完全做到的情況下,大力推進(jìn)并不屬于公共服務(wù)范疇的資源化是需要斟酌的。越來越嚴(yán)重的污染對城市居民基本的安全與健康保障提出了更高的要求,這將促使服務(wù)于民生的環(huán)境服務(wù)在深度和范圍上的不斷延伸。從供排水到垃圾,再到土地甚至河流的修復(fù)等等,這些領(lǐng)域都可能成為水務(wù)領(lǐng)域所關(guān)聯(lián)的、可拓展的市場,如何使其真正成為企業(yè)可以介入、市場資金可以涉足的領(lǐng)域,需要模式創(chuàng)新,需要進(jìn)行設(shè)計(jì)。但有一點(diǎn)是可以肯定的,對民生化的要求一定會(huì)拓展地方政府出于公共服務(wù)角度的需求,環(huán)境的發(fā)展空間是寬闊的。
在本次論壇上,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城建司水務(wù)處處長章林偉也指出,我國水務(wù)行業(yè)面臨著快速城市化及生態(tài)、民生、資金等方面的挑戰(zhàn)與壓力。比如排水系統(tǒng)方面,環(huán)境承載力有限,而我國處理設(shè)施的建設(shè),還存在問題,盡管“十一五”花了很大的力量,處理能力翻了一番,但是城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別非常大,現(xiàn)在還有120多個(gè)城市沒有污水處理設(shè)施,70%以上的縣沒有污水處理設(shè)施,鎮(zhèn)就更不用說。