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傅濤:讓城市供水在公共服務體系中歸位

近年來,我國接連發(fā)生的供水安全事件已成為社會關注的焦點。溫家寶總理在2009年以來連續(xù)做出批示,要求抓緊規(guī)劃和解決城市供水水質(zhì)問題,隨后,住建部將其落實到加快凈水廠工藝改造、管網(wǎng)改造和降低漏損三個方面。在各省申報基礎上,住建部匯總并提出了資金達1千多億的水廠管網(wǎng)改造和加強水質(zhì)監(jiān)督監(jiān)測的投資計劃。

人們不禁會問,關系國計民生的城市供水一直都是市政公用事業(yè)中排在第一位的重要組成部分,幾十年發(fā)展下來,為什么會有這么大的投資欠賬?這些欠賬如果真實存在,其產(chǎn)生的深刻原因是什么?

一、供水服務是最基本的市政公共服務

在我國,城市供水屬于地方城市政府負責的市政公用事業(yè),在經(jīng)營層面,供水服務則是具有自然壟斷屬性的公共服務。供水服務是每個城市不可或缺的、最基本的公共服務,它關系城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展,也關系民生。因此,將城市供水作為基礎性公共服務也成為國際慣例。

我國的有關法規(guī),以及各有關部委、地方政府出臺的規(guī)章和政策,都是把供水排在市政公用事業(yè)的第一位。城市供水服務水平是城市現(xiàn)代化程度的重要標志,是城市可持續(xù)發(fā)展的有力保障,城市良好的水質(zhì)和供水服務所帶來的整個城市的競爭力的提高和經(jīng)濟的發(fā)展,使得城市所有居民都能夠受益。供水因此成為地方政府的首要責任之一,一旦城市供水出現(xiàn)問題,地方行政首長會被首先問責。

二、供水服務所面臨的投資需求

然而,這樣一種重要的公共服務領域,卻存在巨大投資缺口。

首先,中國人均淡水資源貧乏。據(jù)世界銀行統(tǒng)計,我國人均水資源量僅為世界人均的四分之一,有7 個省、自治區(qū)的人均水資源量低于國際標準規(guī)定的生存的起碼要求(1000m3/人)。1 正是由于我國水資源總量稀缺,各地都在“搶占”水資源,在為長遠發(fā)展做準備,造成巨大投資增量,如哈爾濱市在松花江危機之后投數(shù)十億修建磨盤山水庫及配套水廠。

第二,隨著我國城市化步伐加快,供水需求總量也在不斷提高。近年來,我國城鎮(zhèn)人口平均每年增長接近2000萬人,建成區(qū)面積平均每年擴大約1800平方公里。2與城市化伴隨而來的,就是對包括供水在內(nèi)的基礎設施的要求在增加,新增巨大投入需求。

第三,由于各種污染物的排放,我國飲用水水源水質(zhì)日益惡化,常規(guī)水廠的工藝已顯得力不從心;與此同時,國家提高了飲用水標準。2007年,《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB5749-2006)強制性國家標準發(fā)布,于2007年7月1日起開始分階段實施,2012年全面施行。原水水質(zhì)惡化和水質(zhì)標準要求提高的雙面夾擊,使幾千座水廠和管網(wǎng)的改造極為迫切,這些無疑也需要巨額資金投入。

第四,我國供水行業(yè)檢測水平堪憂,許多水廠根本沒有檢測能力。2007年11月,建設部城市供水水質(zhì)監(jiān)測中心在第三屆國家環(huán)境與健康論壇上道出了供水行業(yè)驚人的檢測現(xiàn)狀:“目前中國660多個設市城市的3000多家水廠中,能完全執(zhí)行全部106項檢測的不會超過10家;能檢測42個強制項目的,也只有不到15%;有約51%的供水企業(yè)根本沒有檢測能力”。雖然,官方公布的水質(zhì)達標率很高,但是,實際水質(zhì)達標率堪憂。

三、 迷失的中國城市供水

自從1998年發(fā)布了《城市供水價格管理辦法》,供水服務就走上了一條迷失之路,如今城市供水已經(jīng)在政府投資系列中迷失多年。

供水,如此重要的領域,面對如此巨大的投資需求,雖然城市供水保留在市政公用事業(yè)中第一的排名,但是十多年來,政府財政投資基本歸零,無論是中央財政還是地方財政。

2008年11月中央政府出臺的“4萬億”投資計劃,有“節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設,技術改造與科技創(chuàng)新,鐵路、高速公路、農(nóng)田水利等重點基礎設施建設”,但是唯獨沒有涉及供水。3在即將制定的政府投資性“十二五”規(guī)劃里,供水設施也難有位置,政府的投資可能只包括監(jiān)測費用。最近2年多來,國家出臺的一系列投資規(guī)劃,對污水處理、垃圾處理都有所考慮,唯獨供水只做發(fā)展行業(yè)規(guī)劃和水質(zhì)目標規(guī)劃,不做政府投資規(guī)劃。

從投資層面我們看到,政府沒有把供水服務當作自己的一種責任,把供水服務當“商品房”來對待,沒有把它當作“政策性住房”。

對于供水事業(yè)、供水服務的發(fā)展,各方都寄希望于水價,政府財政不愿負擔。供水全成本和收益在1998年隨著《城市供水價格管理辦法》從政府責任中進入了水價,各種引水工程的費用在2004年隨著《水利工程供水價格管理辦法》從政府責任中進入了水價,水資源總量稀缺而產(chǎn)生的水資源費也全面進入水價。

但是,社會對水價支付意愿和支付能力都面臨考驗。在財稅體制不健全的背景下,社會不愿意支付水價的意愿快速上漲。當前,由于原水的污染和社會對服務要求的提升,供水行業(yè)總體處于經(jīng)營成本持續(xù)上升和水價調(diào)整困難的雙重煎熬之中。雖然2009年以來,許多城市實現(xiàn)了水價上調(diào),也是在重重爭議和民眾的反對聲中進行的,政府和供水企業(yè)都陷于被動狀態(tài)。水價相比其他方面的關系民生的產(chǎn)品價格來說,所占可支配收入的比例在1-2%的范圍內(nèi),調(diào)漲的影響并不是最大的,為什么非議眾多呢?表面上的原因就是供水企業(yè)的合理成本識別困難,而根本原因卻是政府投資責任缺失,因此簡單求助于水價,造成社會與供水企業(yè)矛盾加劇。4

面對因為社會發(fā)展、水資源短缺和環(huán)境污染等復合因素所造成的巨大供水投資需求,僅僅靠水價不能滿足供水行業(yè)的投資和運營成本需求。另外,各地自來水資產(chǎn)的簡單變賣,更是雪上加霜——財政不僅不投資了,地方政府還在變賣水務資產(chǎn),以填補城市發(fā)展的其他資金漏洞。而每次變賣都要產(chǎn)生一些資產(chǎn)代價留給水價,將壓力推給未來的水價,這不僅是政府投資的缺位,更是對供水服務的不負責任。

供水行業(yè)最近十年的畸形發(fā)展已經(jīng)是在透支未來,大量透支使許多城市在自來水公司財務上已經(jīng)無以為繼:自來水公司大部分負債高,收益率低,可持續(xù)能力差。因此,現(xiàn)在盤點下來投資窟窿有千億之多并不奇怪,也是窟窿還更大。

四、迷失的原因分析

供水公共服務的責任迷失絕非偶然。其首要原因是由于對《城市供水價格管理辦法》(以下簡稱《辦法》)的誤讀。1998年,由當時的國家計委和建設部聯(lián)合出臺的《辦法》中規(guī)定:制定城市供水價格應遵循補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔的原則。辦法沒有強調(diào)卻也沒有否定在價格不能到位的情況下的政府所肩負的投資責任。對這個辦法的普遍誤讀為實施價格管理辦法后,政府投資予以免責,而這種誤讀斷絕了財政資金的輸血管。事實上《辦法》所規(guī)定的價格形成機制至今也沒有理順,也就是說,《辦法》一方面斷絕了政府的財政投資,另一方面,在各方制約之下,水價也根本就沒有能夠跟上填補投資缺口。這條迷失之路一走12年。

這種對《辦法》的誤讀在城市化快速發(fā)展,地方政府普遍缺錢的背景下,似乎是必然。有些相似的例子是:同樣是1998年啟動的住宅改革,政府將住房完全推向市場,免除政府的投資責任。事實上,10年后政府發(fā)現(xiàn),即便是住宅商品化了,政府仍然有義務對關系民生的政策性住房予以補貼。

其次,個別供水項目的資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓誤導了政府和行業(yè)。個別供水市場化項目由于不合理的責任切割,別有用心者將一些政府責任去掉以后,在根本無法實施的、卻看似美妙的《辦法》所規(guī)定的資產(chǎn)收益率的誤導下,把供水資產(chǎn)包裝成表面看似優(yōu)良的資產(chǎn),造成水務投資人競相“溢價”搶購。這種資產(chǎn)溢價所造成假象,使政府和社會誤以為供水行業(yè)僅憑自身經(jīng)營就能實現(xiàn)未來豐厚收益,更加斷絕了政府財政的輸血通道。事實上,供水資產(chǎn)溢價所得實質(zhì)上是政府用其他資產(chǎn)、收益或者價格承諾交換所得。5

第三,中央政府財政的轉(zhuǎn)移支付在供水上同樣缺位。轉(zhuǎn)移支付政策是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的,是國家為了實現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財政政策。財政轉(zhuǎn)移支付的目的是使貧困地區(qū)能夠達到全國性基本公共服務水準,即全國基本公共服務標準均等化,這一標準是全國公共服務和公共投資的最低標志。但是,既然,中央政府已經(jīng)將供水從公共服務領域剔除,并根據(jù)《城市供水價格管理辦法》認定供水的性質(zhì)是從價的,從而中央政府財政轉(zhuǎn)移支付在供水領域的投資通道也被堵上了。

五、迷失之下可能產(chǎn)生的威脅

《生活飲用水衛(wèi)生標準》最遲于2012年7月1日全面實施。而中國城市供水迷失可能產(chǎn)生的威脅,最讓人擔憂的是水質(zhì)的安全性威脅,2012年新標準的實施可能落空。因為標準落到實處,難的不僅僅是工藝技術問題,還有設施改造的投資問題,有了投資還需要有足夠的時間去實施,其后,供水成本也會隨之上升,如果這些成本完全進入價格,水價格上漲壓力也會增大。

另外,提高水質(zhì)檢測能力和監(jiān)管水平與改造供水設施同樣重要,也是施行新水質(zhì)標準必須同步完成的重要任務。然而,目前我國大多數(shù)供水企業(yè)的水質(zhì)檢測能力欠賬太大,各供水企業(yè)在資金緊張的背景下,首先砍掉的是檢測成本。

更為嚴峻的形勢是,在這種繼續(xù)迷失的趨勢下,部分自來水公司可能經(jīng)濟上無以為繼,從而降低服務質(zhì)量,最終損害的是公眾的利益。同時,城市供水失去外部輸血的情況下,設施能力可能發(fā)展不足,難以應對高速的城市化,不能滿足城市發(fā)展需要。

六、路在何方?

好比曾經(jīng)迷失的住房改革,艱難地逐步回歸政府責任,對于城市供水而言,現(xiàn)在落實政府責任仍然不晚。

首先,供水服務的公司經(jīng)營模式國際通行,且行之有效,但是這不意味免除政府責任。中國需要在法律層面上明確供水服務的公共品屬性,明確政府在供水服務中的必然責任,地方政府是供水服務當仁不讓的第一責任人。

其次,推進供水資產(chǎn)與運營服務的分離,讓供水設施投資在財政列支中重新開戶,就像把“政策性住房”再次在政府財政支出中開戶一樣,如果價格不能覆蓋成本,政府財政必須出手充分保證基本供水服務的投資要求。

第三,堅決繼續(xù)在供水運營服務環(huán)節(jié)引入市場機制以約束供水服務成本,切忌非此即彼,避免一但強調(diào)政府責任就施行政府壟斷經(jīng)營,應以市場機制不斷提高服務效率。

第四,公眾水價至少覆蓋全運營服務成本,而政府投資至少需要覆蓋管網(wǎng)和水源工程,也就是說戰(zhàn)略性調(diào)水工程、水源保障工程以及管網(wǎng)改造的投資不應完全進入末端價格,水廠設施的投資回報可以根據(jù)各地財政情況和公眾支付意愿酌情選擇。

第五,盡快修改《城市供水價格管理辦法》和《水利工程供水價格管理辦法》,使其成為真正適用的制度,并適應強化供水服務的公共服務特性的需要。

第六,各級國資委應將政府財政投資建設的供水資產(chǎn)納入非經(jīng)營性國有資產(chǎn)范圍之內(nèi),停止非經(jīng)營性供水資產(chǎn)的經(jīng)營性轉(zhuǎn)讓,停止盤活非經(jīng)營性供水資產(chǎn),禁止地方政府通過出讓非經(jīng)營水務資產(chǎn)等方式逃避政府責任,加劇水價壓力。

一點期望

作為城市供水的行業(yè)主管部門,住建部對于供水公共服務責任的迷失應該承擔責任。目前,住建部反思之后所提出的供水行業(yè)投資規(guī)劃,是公共服務責任回歸的開始,期望這種回歸能夠得到國務院其他綜合部門的共識。